Conseil d'État, 10ème et 9ème chambres réunies, 28 octobre 2025, n° 506644

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 28 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Association des avocats pénalistes demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-620 du 8 juillet 2025 relatif aux quartiers de lutte contre la criminalité organisée, à l’anonymat des personnels de l’administration pénitentiaire et modifiant le code pénitentiaire ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; - le code pénitentiaire ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Philippe Bachschmidt, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Frédéric Puigserver, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Spinosi, avocat de l’Association des avocats pénalistes et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du Conseil national des barreaux ; Considérant ce qui suit : 1. L’article 61 de la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic, modifiant le code pénitentiaire, a prévu la possibilité d’affecter certains détenus dans des quartiers particuliers aménagés dans certains établissements pénitentiaires, dits quartiers de lutte contre la criminalité organisée, et renvoyé à un décret en Conseil d’Etat le soin de définir ses conditions d’application. L’Association des avocats pénalistes demande au Conseil d’Etat l’annulation pour excès de pouvoir du décret du 8 juillet 2025 relatif aux quartiers de lutte contre la criminalité organisée, à l’anonymat des personnels de l’administration pénitentiaire et modifiant le code pénitentiaire, qui a été pris pour l’application de ces dispositions législatives. Sur l’intervention : 2. Eu égard à la nature et à l’objet du litige, le Conseil national des barreaux justifie d’un intérêt suffisant à l’annulation du décret attaqué. Son intervention est, par suite, recevable. Sur la requête : En ce qui concerne la légalité externe du décret attaqué : 3. Lorsque, comme en l’espèce, un décret doit être pris en Conseil d’Etat, le texte retenu par le Gouvernement ne peut être différent à la fois du projet qu’il avait soumis au Conseil d’Etat et du texte adopté par ce dernier. Il ressort des pièces produites par le Premier ministre et soumises au débat contradictoire que le texte du décret attaqué publié au Journal officiel ne diffère pas du texte adopté par la section de l’intérieur du Conseil d’Etat. Par suite, le moyen tiré de ce que les règles de consultation préalable du Conseil d’Etat auraient été méconnues doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne du décret attaqué : 4. Aux termes de l’article L. 224-5 du code pénitentiaire, issu de la loi du 13 juin 2025 : « A titre exceptionnel, afin de prévenir la poursuite ou l’établissement de liens avec les réseaux de la criminalité et de la délinquance organisées, quelles que soient les finalités et les formes de ces derniers, les personnes majeures détenues pour des infractions entrant dans le champ d’application des articles 706-73, 706-73-1 ou 706-74 du code de procédure pénale peuvent, sur décision du ministre de la justice, être affectées dans des quartiers de lutte contre la criminalité organisée, après avis du juge de l’application des peines compétent s’il s’agit d’une personne condamnée. S’il s’agit d’une personne prévenue, mise en examen ou accusée, il ne peut être procédé à l’affectation qu’après information du magistrat chargé de l’enquête ou de l’instruction et qu’à défaut d’opposition de sa part dans un délai de huit jours à compter de la réception de cette information ». 5. L’article L. 224-6 du même code, issu de la même loi, dispose que : « La décision d’affectation dans un quartier de lutte contre la criminalité organisée doit être motivée et n’intervient qu’après une procédure contradictoire au cours de laquelle la personne intéressée, qui peut être assistée de son avocat, présente ses observations orales ou écrites. / Cette décision est valable pour une durée d’un an. Elle est renouvelable dans les mêmes conditions (…) ». 6. Aux termes de l’article L. 224-7 du même code, issu de la même loi : « La décision d’affectation dans un quartier de lutte contre la criminalité organisée ne porte pas atteinte à l’exercice des droits des personnes détenues prévus au livre III du présent code, sous réserve des aménagements qu’imposent les impératifs de sécurité et des restrictions prévues à la présente section ». S’agissant des motifs de placement en quartier de lutte contre la criminalité organisée et de la procédure contradictoire préalable au placement : 7. Selon l’article R. 224-38 du code pénitentiaire, résultant du décret attaqué : « (…) La procédure contradictoire prévue à l’article L. 224-6 n’intervient qu’après le recueil, dans un délai de huit jours à compter de la réception de cette information, de l’avis du juge de l’application des peines ou à défaut d’opposition, dans le même délai, du magistrat chargé du dossier de la procédure. / Le chef de l’établissement pénitentiaire informe la personne détenue par écrit des motifs invoqués pour son placement dans un quartier de lutte contre la criminalité organisée. / Il l’informe également du déroulement de la procédure et du délai dont elle dispose pour préparer ses observations écrites ou orales. Ce délai ne saurait être inférieur à soixante-douze heures à partir du moment où la personne détenue est mise en mesure de consulter les éléments de la procédure. / Cette consultation peut avoir lieu en présence d’un avocat si elle en fait la demande. Les documents ou informations dont la communication pourrait porter atteinte à la sécurité des personnes ou des établissements pénitentiaires sont occultés ou retirés du dossier de la procédure avant cette consultation. (…) / Les observations de la personne détenue et, le cas échéant, celles de l’avocat, sont jointes au dossier de la procédure. Si la personne détenue présente des observations orales, elles font l’objet d’un compte rendu écrit signé par elle. / Le chef de l’établissement pénitentiaire transmet l’ensemble de ces éléments, accompagné de ses observations, au directeur interrégional des services pénitentiaires. Celui-ci joint son avis à l’ensemble de ces pièces avant de les transmettre au garde des sceaux, ministre de la justice. / La décision motivée de placement est notifiée sans délai à la personne détenue par le chef de l’établissement pénitentiaire ». Selon l’association requérante, ces dispositions seraient, en particulier, illégales faute de comporter des précisions sur les motifs pouvant justifier le placement d’un détenu dans un quartier de lutte contre la criminalité organisée et de prévoir des garanties procédurales suffisantes. 8. En premier lieu, il résulte de l’article L. 224-5 du code pénitentiaire que le placement d’un détenu dans un quartier de lutte contre la criminalité organisée, prévu à titre exceptionnel, vise à prévenir la poursuite ou l’établissement de liens avec les réseaux de la criminalité et de la délinquance organisées. Sont concernées les personnes détenues pour des infractions entrant dans le champ d’application des articles 706-73, 706-73-1 et 706-74 du code de procédure pénale, c’est-à-dire qui relèvent ou ont relevé de la procédure spéciale applicable à l’enquête, la poursuite, l’instruction et le jugement des crimes et délits mentionnés à ces articles. Il résulte de ces dispositions législatives que la décision d’affectation d’un détenu dans un tel quartier, qui doit être motivée en vertu de l’article L.