Conseil d'État, 1ère et 4ème chambres réunies, 16 juin 2026, n° 508230

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 12 septembre 2025 et le 23 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société anonyme Groupe Lactalis demande au Conseil d’Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 14 mars 2025 fixant la forme de présentation complémentaire à la déclaration nutritionnelle recommandée par l'Etat en application des articles L. 3232-8 et R. 3232-7 du code de la santé publique et les dispositions de la page 18 du « Questions & Réponses » mentionné dans le règlement d’usage auquel renvoie le cahier des charges annexé à cet arrêté précisant la notion de boisson, ainsi que la décision implicite de la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire rejetant son recours gracieux ; 2°) de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle portant sur l’interprétation des articles 30 et 35 du règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires ; 3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 7 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le Conseil d’Etat est compétent en premier et dernier ressort pour connaître de sa requête ; - les actes attaqués sont susceptibles de recours ; - elle justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir et sa requête n’est pas tardive ; - l’arrêté attaqué est entaché d’incompétence et méconnaît l’article L. 3232-8 du code de la santé publique, qui renvoie à un décret en Conseil d’Etat le soin de définir les modalités d’établissement du « Nutri-Score » ; - l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail n’a pas été en mesure de donner son avis sur le nouvel algorithme résultant de l’arrêté et du « Questions & Réponses » attaqués, en méconnaissance du décret n° 2016-980 du 19 juillet 2016 ; - la règle technique instaurée par l’arrêté attaqué n’a pas été régulièrement notifiée à la Commission comme l’exige l’article 5 de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information, faute de communication concomitante du règlement d’usage de la marque « Nutri-Score » et du « Questions & Réponses » ; - l’arrêté attaqué a été pris en méconnaissance des points a) à g) du paragraphe 1 de l’article 35 du règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires ; - il méconnaît l’article 35 du règlement (UE) n° 1169/2011 en ce que le calcul du « Nutri-Score » prend en compte la proportion de fruits, légumes et noix et celle d’édulcorants qui ne sont pas mentionnés à l’article 30 du règlement ; - il méconnaît les articles L. 3232-8 et R. 3232-7 du code de la santé publique renvoyant à l'article 35 du règlement (UE) n° 1169/2011 en ce qu’il recommande une représentation graphique synthétique de la déclaration nutritionnelle prévue par l’article 30 de ce règlement ; - il méconnaît le règlement (CE) n° 1924/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 concernant les allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 décembre 2025, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. La requête a été communiquée à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire et à la ministre de l’action et des comptes publics, qui n’ont pas produit de mémoire. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, notamment son article 267 ; - le règlement (CE) n° 1924/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 ; - le règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 ; - la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 ; - le code de la santé publique ; - le décret n° 2016-980 du 19 juillet 2016 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Isabelle Tison, conseillère d’Etat, - les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. L’article L. 3232-8 du code de la santé publique prévoit qu’afin de faciliter le choix du consommateur au regard de l'apport en énergie et en nutriments à son régime alimentaire, la déclaration nutritionnelle obligatoire prévue par le règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires peut être accompagnée d'une présentation ou d'une expression complémentaire au moyen de graphiques ou de symboles, dans les conditions prévues à l'article 35 de ce règlement. Il prévoit également que les modalités selon lesquelles les recommandations de l'autorité administrative prévues au paragraphe 2 de ce même article 35 sont établies et font l'objet d'une évaluation sont définies, après avis de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, par décret en Conseil d'Etat. Pris pour l’application de cet article, le décret du 19 juillet 2016 relatif à l'information nutritionnelle complémentaire sur les denrées alimentaires a créé dans le code de la santé publique un article R. 3232-7 qui dispose que : « I. La forme de présentation complémentaire à la déclaration nutritionnelle recommandée en application de l'article L. 3232-8 consiste en une signalétique nutritionnelle conforme à un cahier des charges fixé par arrêté des ministres chargés de la santé, de la consommation et de l'agroalimentaire, après avis de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. Cet arrêté respecte les dispositions de l'article 35 du règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 modifié concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires (…) ». Son article 2 précise que : « I. - Le cahier des charges mentionné au I de l'article R. 3232-7 du code de la santé publique dans sa rédaction résultant du présent décret est déterminé sur la base des conclusions d'une évaluation préalable organisée par les ministres chargés de la santé, de la consommation et de l'agroalimentaire. Cette évaluation, portant sur plusieurs formes d'expression et s'effectuant en conditions réelles d'achat, contribue à définir le choix de la forme de présentation complémentaire à la déclaration nutritionnelle (…) ». 2. Sur le fondement de ces dispositions, l’arrêté du 14 mars 2025 fixe la forme de présentation complémentaire à la déclaration nutritionnelle recommandée par l'Etat en application des articles L. 3232-8 et R. 3232-7 du code de la santé publique et précise les modalités de calcul du score nutritionnel de la denrée et de son classement. Il subordonne son utilisation par les fabricants et les distributeurs de denrées alimentaires à leur adhésion au règlement d’usage de la marque collective « Nutri-Score », propriété de l’établissement public Santé publique France. Ce règlement d’usage renvoie notamment à un « Questions & Réponses » publié en ligne sur le site de Santé publique France le soin de détailler la liste des denrées alimentaires incluses dans la catégorie des « boissons ». 3.