Conseil d'État, 4ème et 1ère chambres réunies, 24 juillet 2026, n° 508679

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés le 30 septembre 2025 et les 23 mars et 24 avril 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Conseil national des barreaux (CNB) demande au Conseil d'Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-714 du 28 juillet 2025 relatif aux contentieux en matière de visa de court séjour et de naturalisation, et aux litiges liés au paiement de la contribution au service public de l’électricité au titre des années 2009 à 2015 ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : la consultation préalable de la section de l’intérieur du Conseil d’Etat est irrégulière faute de démonstration de ce que le décret attaqué ne comporte pas de dispositions différant à la fois du projet initial du Gouvernement et du texte adopté par le Conseil d’Etat ; il n’est pas justifié de la consultation du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel ; le décret attaqué est entaché d’incompétence en ce qu’il institue un juge unique en matière de litiges relatifs aux visas de court séjour, en matière de naturalisation et sur les litiges liés au paiement de contribution au service public de l’électricité et en ce qu’il rappelle la possibilité d’une dispense de conclusions du rapporteurs public sur les litiges en matière de visas et étend cette dispense aux litiges liés au paiement la contribution au service public de l’électricité ; il méconnaît les dispositions des articles L.222-1 et L. 732-1 du code de justice administrative ; il porte une atteinte disproportionnée au droit au recours effectif, au droit au procès équitable et aux droits de la défense, garantis par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et les articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; il méconnaît le principe d’égalité devant la justice. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 mars 2026, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. La requête a été communiquée au Premier ministre qui n’a pas produit de mémoire. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Yacine Seck, auditrice, - les conclusions de M. Cyrille Beaufils, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du Conseil national des barreaux ; Considérant ce qui suit : 1. Le décret du 28 juillet 2025 dont le Conseil national des barreaux demande l’annulation pour excès de pouvoir institue un juge unique en matière de litiges relatifs aux visas de court séjour et aux autorisations de voyage des étrangers exemptés de visa dans les conditions prévues par le règlement (UE) 2018/1240 du Parlement européen et du Conseil du 12 septembre 2018 portant création d'un système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages, en matière de naturalisation et sur les litiges liés au paiement de la contribution au service public de l’électricité nés d’une demande de remboursement partiel de cette contribution au titre des années 2009 à 2015. Par ailleurs, ce décret rappelle la possibilité de dispenser le rapporteur public de prononcer des conclusions à l’audience sur les litiges relatifs aux visas de court séjour et aux autorisations de voyage et étend cette faculté aux litiges liés au paiement de la contribution au service public de l’électricité au titre des années 2009 à 2015. Sur la légalité externe du décret attaqué : 2. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 3 du code de justice administrative : « Les jugements sont rendus en formation collégiale, sauf s'il en est autrement disposé par la loi. » Aux termes du premier alinéa de l’article L. 222-1 du même code : « Les jugements des tribunaux administratifs (…) sont rendus par des formations collégiales, sous réserve des exceptions tenant à l'objet du litige ou à la nature des questions à juger ». 3. D’autre part, aux termes de l’article 7 du code de justice administrative : « Un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu'elles appellent. » Aux termes de l’article L. 732-1 du même code : « Dans des matières énumérées par décret en Conseil d'Etat, le président de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d'exposer à l'audience ses conclusions sur une requête, eu égard à la nature des questions à juger. » 4. Il résulte des dispositions des articles L. 222-1 et L. 732-1 du code de justice administrative, citées aux points 2 et 3, qu’elles laissent le soin au pouvoir réglementaire de préciser les exceptions au principe de la collégialité des formations de jugement des tribunaux administratifs qu’elles permettent, ainsi que les matières dans lesquelles la dispense de conclusions du rapporteur public est autorisée. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du pouvoir réglementaire pour instaurer un juge unique et prévoir la possibilité d’une dispense de conclusions du rapporteur public dans les litiges énumérés par le décret attaqué ne peut qu’être écarté. 5. En deuxième lieu, il ressort de la copie de la minute de la section de l’intérieur du Conseil d’Etat, versée au dossier par le garde des sceaux, ministre de la justice, que le texte publié ne contient pas de disposition qui diffèrerait à la fois du projet initial du Gouvernement et du texte adopté par la section de l’intérieur le 22 juillet 2025. Par suite, les règles qui gouvernent l’examen par le Conseil d’Etat des projets de décret n’ont pas été méconnues. 6. En troisième lieu, le moyen tiré du défaut de consultation du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel manque en fait. Sur la légalité interne du décret attaqué 7. En premier lieu, il résulte des dispositions de l’article L. 222-1 du code de justice administrative citées au point 2, telles qu’interprétées par le Conseil constitutionnel à la lumière du principe constitutionnel d’égalité, que le pouvoir réglementaire, pour préciser les exceptions au principe de la collégialité des formations de jugement des tribunaux administratifs, doit se fonder sur des critères objectifs. De même, il résulte des dispositions de l’article L. 732-1 du même code, citées au point 3, telles qu’interprétées par le Conseil constitutionnel, qu’elles n’autorisent la dispense de conclusions du rapporteur public que dans certaines matières déterminées selon des critères objectifs et lorsque la solution de l’affaire paraît s’imposer ou ne soulève aucune question de droit nouvelle. Dans les deux cas, les critères retenus doivent être en rapport direct et proportionné avec la finalité d’une bonne administration de la justice. 8. Prises dans l’objectif de garantir le respect du droit à un délai raisonnable de jugement, les dispositions attaquées s’appliquent à des contentieux quantitativement significatifs, dont la technicité juridique est réduite et qui portent ordinairement sur des questions de droit déjà tranchées et ne présentant pas de difficulté d’appréciation des faits.