Conseil d'État, 1ère chambre jugeant seule, 16 juillet 2026, n° 508755

Vu la procédure suivante : Par une requête et trois nouveaux mémoires, enregistrés les 2 et 8 octobre 2025 et les 3 janvier et 8 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société d’exercice libéral par actions simplifiée Mora demande au Conseil d’Etat : 1°) d’ordonner la communication des données économiques ayant fondé l’arrêté du 4 août 2025, notamment les évaluations d’impact transmises au Comité économique des produits de santé et au Parlement ; 2°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 4 août 2025 fixant les plafonds de remises, ristournes et autres avantages commerciaux et financiers assimilés de toute nature prévus à l’article L. 138-9 du code de la sécurité sociale ainsi que l’arrêté du 6 octobre 2025 ayant le même objet ; 3°) d’enjoindre aux ministres compétents de réexaminer la réglementation et, le cas échéant, d’édicter des mesures transitoires dans le délai de trois mois ; 4°) de mettre à la charge de l’État la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761 1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - son recours contre l’arrêté du 4 août 2025 doit être regardé comme recevable en dépit de l’annonce d’une possible suspension de ses effets à la suite des négociations entre le gouvernement et les représentants de la profession de pharmacien ; - l’arrêté du 4 août 2025 méconnaît les objectifs poursuivis par l’article L. 138-9 du code de la sécurité sociale et les équilibres voulus par le législateur en fixant des plafonds inférieurs au maximum fixé par la loi et en bouleversant ainsi l’équilibre économique des officines pharmaceutiques au bénéfice exclusif des fabricants de médicaments et sans bénéfice pour l’assurance maladie ; - pour les mêmes raisons, il méconnaît le principe d’égalité devant les charges publiques, la liberté d’entreprendre et la liberté contractuelle et est entaché de détournement de pouvoir ; - il est entaché d’erreur manifeste d’appréciation et méconnaît l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé, les plafonds qu’il fixe mettant en péril l’équilibre économique de certaines officines pharmaceutiques ; - il méconnaît le principe de sécurité juridique et l’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité de la norme en ce qu’il met en place une trajectoire d’évolution du plafond des remises incohérente ; - l’arrêté du 6 octobre 2025 méconnaît le principe de sécurité juridique en ce que, contrairement aux engagements publics qui ont été pris, il ne porte pas le plafond des remises à 40 % pour la période du 1er septembre au 7 octobre 2025 ; - il est entaché d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il abaisse, au 1er janvier 2026, les plafonds des remises pouvant être consenties à 30 % pour les spécialités génériques et à 15 % pour les médicaments biologiques similaires substituables ; - en abrogeant, par son article 4, l’obligation pour l’administration de produire le rapport prévu par l’article 6 de l’arrêté du 4 août 2025 détaillant l’impact des nouveaux plafonds sur les taux effectifs de remises pratiqués par les fabricants et distributeurs ainsi que sur les niveaux de pénétration du marché par les spécialités concernées, il prive les acteurs économiques d’une garantie procédurale ; - il méconnaît le principe d’égalité en fixant des plafonds de remises différents pour les spécialités génériques et hybrides substituables et les médicaments biologiques similaires substituables. Par un mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête. Elle soutient à titre principal qu’il n’y a pas lieu de statuer sur la requête, les dispositions réglementaires contestées n’ayant reçu aucune application avant leur abrogation, soit par l’arrêté du 6 octobre 2025, soit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 et, à titre subsidiaire, que les moyens soulevés ne sont pas fondés. La requête a été communiquée au ministre du budget et des comptes publics, qui n’a pas produit de mémoire. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la sécurité sociale ; - la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 ; - la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Anne Laude, conseillère d’Etat ; - les conclusions de Mme Leïla Derouich, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 138-9 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 : « Les remises, ristournes, avantages commerciaux et financiers assimilés de toute nature, y compris les rémunérations de services prévues à l’article L. 441-3 du code de commerce, consentis par tout fournisseur des officines en spécialités pharmaceutiques remboursables ne peuvent excéder par année civile et par ligne de produits, pour chaque officine, 2,5 % du prix fabricant hors taxes de ces spécialités. Pour les spécialités génériques définies au a du 5° de l’article L. 5121-1 du code de la santé publique, pour les spécialités inscrites au répertoire des groupes génériques en application des deux dernières phrases du b du même 5° et pour les spécialités de référence définies au a dudit 5° dont le prix de vente au public est identique à celui des autres spécialités du groupe générique auquel elles appartiennent, pour les spécialités hybrides substituables figurant au registre mentionné au dernier alinéa de l’article L. 5121-10 du même code, pour les médicaments biologiques similaires substituables dans les conditions prévues à l’article L. 5125-23-2 dudit code, pour les spécialités de référence substituables figurant au registre mentionné au dernier alinéa de l’article L. 5121-10 du même code dont le prix de vente est identique à celui des autres spécialités du registre des groupes hybrides auquel elles appartiennent ainsi que pour les spécialités de référence dont le prix de vente est identique à celui des médicaments biologiques similaires substituables dans les conditions prévues à l’article L. 5125-23-2 du même code, ce plafond est fixé par arrêté des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, de l’économie et du budget, dans la limite de 50 % du prix fabricant hors taxes. Pour les spécialités de référence soumises à un tarif forfaitaire de responsabilité, le plafond est fixé par l’arrêté précité, dans la limite de 50 % du prix fabricant hors taxes correspondant au tarif forfaitaire de responsabilité. » 2. Pour l’application de ces dispositions, l’arrêté du 4 août 2025 fixant les plafonds de remises, ristournes et autres avantages commerciaux et financiers assimilés de toute nature prévus à l’article L. 138-9 du code de la sécurité sociale a organisé une évolution des plafonds prévus par la deuxième phrase du premier alinéa de cet article en plusieurs phases. Ainsi, à son article 2, il a fixé à 40 % le plafond applicable aux spécialités génériques et assimilées jusqu’au 31 août 2025. À son article 3, il a fixé ce plafond à 30 % pour les spécialités génériques et assimilées et pour les spécialités hybrides substituables et assimilées et à 15 % pour les médicaments biologiques similaires substituables et assimilés pour la période du 1er septembre 2025 au 30 juin 2026. Son article 4 fixe ces plafonds à, respectivement, 25 % et 17,5 % pour la période du 1er juillet 2026 au 30 juin 2027. Enfin, ses articles 1er et 5 organisent la convergence de ces plafonds à 20 % à compter du 1er juillet 2027. 3. L’arrêté du 6 octobre 2025 fixant les plafonds de remises, ristournes et autres avantages commerciaux et financiers assimilés de toute nature prévus à l’article L. 138-9 du code de la sécurité sociale a modifié l’arrêté du 4 août 2025 sur plusieurs points. Ainsi, par son article 2, il a borné au 7 octobre 2025 l’application des dispositions de l’article 3 de l’arrêté du 4 août 2025.