Conseil d'État, 2ème et 7ème chambres réunies, 26 février 2026, n° 509261

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux autres mémoires, enregistrés les 27 octobre et 28 novembre 2025 et les 12 et 19 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. A... B... demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret du 26 août 2025 accordant son extradition aux autorités monténégrines ; 2°) d’ordonner une mesure supplémentaire d’instruction afin que soit produit le jugement du tribunal de grande instance de Podgorica prononçant à son encontre une peine de réclusion criminelle pour des faits de création d’une organisation criminelle, fabrication, détention et trafic de stupéfiants ainsi que le mandat d’arrêt afférent ; 3°) subsidiairement, de saisir à titre préjudiciel la Cour de justice de l’Union européenne de questions sur l’interprétation du paragraphe 7 de l’article premier de la décision cadre n° 2002/465/JAI du Conseil du 13 juin 2002, lu en combinaison avec l'article 47 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et du premier paragraphe de l'article 14 de la directive 2014/41/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 concernant la décision d’enquête européenne en matière pénale ; 4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ; - l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son protocole additionnel n° 16 ; - la convention européenne d’extradition du 13 décembre 1957 ; - le code de procédure pénale ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Liza Bellulo, maîtresse des requêtes, - les conclusions de M. Clément Malverti, rapporteur public, La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Célice, Texidor, Perier, avocat de M. B... ; Considérant ce qui suit : 1. Par décret du 26 août 2025, a été accordée aux autorités du Monténégro l’extradition aux fins de poursuites de M. A... B..., ressortissant de ce pays, sur le fondement de mandats d’arrêts délivrés les 20 mai 2021, 29 septembre 2022, 8 février 2023, 17 février 2023, 23 mars 2023 et 6 avril 2023 par le tribunal de grande instance de Podgorica pour des faits qualifiés de création et participation à une organisation criminelle, meurtre aggravé, fabrication, détention et trafic de stupéfiants. Sur la question prioritaire de constitutionnalité : 2. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ». Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux. 3. Le requérant soutient que les dispositions des articles 170, 173 et 694-41 du code de procédure pénale et des articles 695-9-31, 695-9-37 et 695-9-45 du même code, dans leur version antérieure à la loi n° 2024-364 du 22 avril 2024 portant diverses disposition d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière d’économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole méconnaissent le droit à un recours effectif, le droit à un procès équitable et les droits de la défense garantis par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 en ce qu’elles privent la personne mise en cause et poursuivie à l’étranger sur la base d’éléments obtenus en France au moyen d’actes irréguliers de la possibilité de poursuivre l’annulation de ces actes devant la chambre de l’instruction. 4. Toutefois, les dispositions critiquées des articles 170 et 173 du code de procédure pénale, qui prévoient les conditions et modalités selon lesquelles la chambre de l'instruction peut être saisie aux fins d'annulation d'un acte ou d'une pièce de la procédure dans le cadre d’une instruction pénale, celles de l’article 694-41 du même code qui ont trait aux recours pouvant être exercés contre les mesures exécutées sur le territoire national en application d’une décision d’enquête européenne émanant d’un autre Etat membre et celles des articles 695-9-31, 695-9-37 et 695-9-45 du même code, dans leur version antérieure à la loi du 22 avril 2024, relatives aux conditions dans lesquelles les services ou unités de la police nationale, de la gendarmerie nationale, de la direction générale des douanes et droits indirects et de la direction générale des finances publiques peuvent échanger des informations avec les services compétents d’un autre Etat membre de l’Union européenne aux fins de prévenir une infraction, d’en rassembler les preuves ou d’en rechercher les auteurs n’ont, en tout état de cause, ni pour objet, ni pour effet de régir l’extradition d’un ressortissant étranger et notamment pas l’avis que rend la chambre de l’instruction sur une demande d’extradition en vertu des articles 696-15 et suivants du code de procédure pénale. D’ailleurs, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux sur une requête sollicitant l’annulation d’un décret d’extradition se prononce, d’une part sur les vices propres éventuels de ce décret, et d’autre part, sur sa légalité interne, au regard de la Constitution, des lois et des conventions internationales, afin de vérifier si, notamment d’après l’examen de l’affaire par la chambre de l’instruction, le Gouvernement a pu légalement décider que les conditions de l’extradition, pour celles des infractions qu’il retient, étaient réunies. Dans ce cadre, il ne lui appartient ni d’examiner les moyens de forme ou de procédure invoqués à l’encontre de la régularité de l’avis émis par la chambre de l’instruction, ni de remettre en cause l’appréciation à laquelle celle-ci s’est livrée à l’effet de constater que les conditions légales de l’extradition sont réunies. 5. Dans ces conditions, les dispositions en cause ne sauraient être regardées comme applicables au litige au sens et pour l’application du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. Par suite, il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée. Sur les autres moyens de la requête : 6. En premier lieu, il ressort des mentions de l’ampliation du décret attaqué, certifiée conforme par la secrétaire générale du Gouvernement, que ce décret a été signé par le Premier ministre et contresigné par le garde des sceaux, ministre de la justice. La circonstance que l’ampliation notifiée à M. B... ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la légalité du décret attaqué. 7. En deuxième lieu, l’extradition demandée en vue de permettre la poursuite d’infractions pénales ne peut être légalement accordée, lorsqu’une condamnation est, à la date du décret d’extradition, intervenue à raison de ces infractions, qu’au vu d’une nouvelle demande de l’Etat requérant conforme aux dispositions législatives et aux stipulations conventionnelles applicables à la situation résultant de cette condamnation et après examen de cette nouvelle demande par la chambre de l’instruction de la cour d’appel compétente. 8. Si M. B...