Conseil d'État, 5ème et 6ème chambres réunies, 15 juillet 2026, n° 509579

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 7 novembre 2025 et le 20 mars 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Cloudflare demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 9 juillet 2025 par laquelle l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) a notifié à la société Cloudflare Portugal Unipessoal Lda, en application du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004, une liste d'adresses électroniques de services permettant la diffusion de contenus contrevenant aux dispositions prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne portant interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par le règlement (UE) 833/2014 du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ainsi que par le règlement (UE) 269/2014 du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine, et lui a ordonné de prendre les mesures propres à empêcher l’accès à ces services sur le territoire français dans un délai de soixante-douze heures jusqu’à la levée des sanctions par le Conseil de l’Union européenne ; 2°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice de l’Union européenne des questions préjudicielles suivantes : - l’article 9 du Règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques, lu en combinaison avec les articles 16 et 52 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union, doit-il être interprété comme s’opposant à ce que des dispositions nationales prévoient la possibilité pour une autorité administrative d’émettre des injonctions à l’encontre de certains fournisseurs de services intermédiaires d’empêcher l’accès à des sites Internet, sous forme d’une obligation de résultat ? - l’article 9 du Règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques, lu en combinaison avec les articles 16 et 52 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union, doit-il être interprété comme s’opposant à ce qu’une autorité administrative enjoigne à des fournisseurs de services intermédiaires de mettre en œuvre toute mesure propre à empêcher l’accès à des contenus en ligne alors qu’il est, dans le même temps, établi que (i) ces mesures peuvent être aisément contournées en recourant à d’autres services dont les fournisseurs sont connus et à l’encontre desquels aucune injonction n’est ordonnée, (ii) aucune démarche n'a été au préalable entreprise à l’encontre des éditeurs et des hébergeurs des contenus concernés, alors même qu’ils constituent les opérateurs les plus proches des actes litigieux et (iii) l'implémentation des mesures sollicitées impose aux fournisseurs de service intermédiaire concernés une refonte de l'architecture sur laquelle repose leur service et remettrait en question les caractéristiques essentielles du service ? 3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la décision qu’elle attaque : - est insuffisamment motivée en ce qu’elle ne fait apparaitre ni les circonstances de fait lui permettant d’apprécier la légalité de la demande, ni qu’une mise en demeure préalable aurait été adressée aux éditeurs et aux hébergeurs des services et qu’elle serait restée sans réponse ni, enfin, que serait remplie la condition d’absence d'éléments d’identification des personnes dont l’activité est d’éditer un service de communication au public en ligne et de l’hébergeur d'un tel service ; - a été adoptée à l’issue d’une procédure irrégulière faute d’avoir été précédée d’une phase contradictoire en méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ; - est illégale en tant qu’elle a été prise sur le fondement du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004, qui est contraire au droit européen ; - méconnaît les dispositions du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 16 janvier et 10 avril 2026, l’Arcom conclut au rejet de la requête. L’Arcom soutient que les moyens ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; - la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; - le règlement (UE) 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 modifié concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine ; - le règlement (UE) 833/2014 du Conseil du 31 juillet 2014 modifié concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ; - le règlement (UE) 2022/2065 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques et modifiant la directive 2000/31/CE ; - le code des relations entre le public et l’administration ; - la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ; - la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004, modifiée notamment par la loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 ; - le décret n° 2024-1181 du 16 décembre 2024 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Bastien Brillet, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public. La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la société Cloudflare. Considérant ce qui suit : 1. D’une part, aux termes de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique susvisée, issu de la loi du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique : « I.- L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique peut mettre en demeure les personnes dont l'activité est d'éditer un service de communication au public en ligne mentionnées au I de l'article 1er-1 et les fournisseurs de services d'hébergement définis au 2 du I de l'article 6 de retirer les contenus ou de faire cesser la diffusion des contenus qui contreviennent aux dispositions prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne portant sur l'interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par les sanctions. La personne destinataire de la mise en demeure dispose d'un délai de soixante-douze heures pour présenter ses observations. / II.- A l'expiration de ce délai, si les contenus n'ont pas été retirés ou si leur diffusion n'a pas cessé, l'autorité peut notifier aux fournisseurs de services d'accès à internet ou aux fournisseurs de systèmes de résolution de noms de domaine définis au II de l'article 12 de la présente loi la liste des adresses électroniques des personnes ayant fait l'objet d'une mise en demeure en application du I du présent article, afin qu'ils empêchent, dans un délai fixé par l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, l'accès à ces adresses. Toutefois, en l'absence d'éléments d'identification des personnes dont l'activité est d'éditer un service de communication au public en ligne mentionnées au I de l'article 1er-1 et des fournisseurs de services d'hébergement définis au 2 du I de l'article 6, l'autorité peut procéder à cette notification sans avoir préalablement demandé le retrait ou la cessation de la diffusion des contenus dans les conditions prévues au I du présent article.