Conseil d'État, 3ème chambre jugeant seule, 29 avril 2026, n° 509594

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 novembre et 6 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l’Association française d’étude et de protection des poissons (AFEPP) demande au Conseil d'Etat d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté ministériel du 28 octobre 2025 portant définition, répartition et modalités de gestion du quota d’anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres pour la campagne de pêche 2025-2026 et la campagne de pêche 2026-2027. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 ; - le règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 ; - le code de l’environnement ; - le code rural et de la pêche maritime ; - l’arrêté du 29 octobre 2025 relatif à la définition, la répartition et les modalités de gestion du quota d'anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres par les pêcheurs professionnels en eau douce pour les campagnes 2025-2026 et 2026-2027 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Elodie Fourcade, maîtresse des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 28 octobre 2025, la ministre de de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, a d’une part, fixé le quota d’anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres pouvant être prélevé pour la campagne de pêche 2025-2026 à un total de 55 tonnes, dont 47,85 tonnes pour les marins pêcheurs, réparti entre un quota destiné à la consommation (soit 22 tonnes au total dont 19,140 pour les marins pêcheurs) et un quota destiné au repeuplement (soit 33 tonnes au total dont 28,71 pour les marins pêcheurs), et, d’autre part, fixé le quota d’anguille européenne (Anguilla anguilla) de moins de 12 centimètres pouvant être prélevé pour la campagne de pêche 2026-2027 à un total de 43 tonnes, dont 37,41 pour les marins pêcheurs, réparti entre un quota destiné à la consommation (soit 17,2 tonnes au total dont 14,964 pour les marins pêcheurs) et un quota destiné au repeuplement (soit 25,8 tonnes au total dont 22,446 pour les marins pêcheurs). L’Association française d’étude et de protection des poissons (AFEPP) demande l’annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté. Sur le cadre juridique applicable : 2. Aux termes l’article 2 du règlement (CE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche, qui en fixe les objectifs, cette dernière, notamment, « garantit que les activités de pêche et d'aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d'emploi et à contribuer à la sécurité de l'approvisionnement alimentaire, (...) applique l'approche de précaution en matière de gestion des pêches et vise à faire en sorte que l'exploitation des ressources biologiques vivantes de la mer rétablisse et maintienne les populations des espèces exploitées au-dessus des niveaux qui permettent d'obtenir le rendement maximal durable, (…) met en œuvre l’approche écosystémique de la gestion des pêches afin que les incidences négatives des activités de pêche sur l’écosystème marin soient réduites au minimum (…) ». 3. Le règlement (CE) du Conseil du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d’anguilles européennes établit un cadre pour la protection et l’exploitation durable de cette espèce. Aux termes de l’article 2 de ce règlement : « (…) 3. Les États membres élaborent un plan de gestion de l’anguille pour chaque bassin hydrographique tel que défini au paragraphe 1. / 4. L’objectif de chaque plan de gestion est de réduire la mortalité anthropique afin d’assurer avec une grande probabilité un taux d’échappement vers la mer d’au moins 40 % de la biomasse d’anguilles argentées correspondant à la meilleure estimation possible du taux d’échappement qui aurait été observé si le stock n’avait subi aucune influence anthropique. Le plan de gestion des anguilles est établi dans le but de réaliser cet objectif à long terme. » Aux termes de l’article 5 du même règlement : « 1. Sur la base d’une évaluation technique et scientifique effectuée par le comité scientifique, technique et économique de la pêche ou par un autre organisme scientifique approprié, le plan de gestion de l’anguille est approuvé par la Commission conformément à la procédure visée à l’article 30, paragraphe 2, du règlement (CE) no 2371/2002. / 2. Les États membres mettent en œuvre les plans de gestion de l’anguille approuvés par la Commission, conformément au paragraphe 1, à partir du 1er juillet 2009, ou le plus tôt possible avant cette date. / (…) ». Aux termes de l’article 7 du même règlement : « 1. Si un État membre autorise la pêche d’anguilles d’une longueur inférieure à 12 cm, (…) il réserve au moins 60 % de toutes les anguilles d’une longueur inférieure à 12 cm pêchées dans ses eaux chaque année destinées à la commercialisation en vue de servir au repeuplement dans les bassins hydrographiques de l’anguille (…) ». Sur le fondement de ces dispositions, la Commission européenne a approuvé le 15 février 2010 le plan de gestion de l’anguille présenté par la France, lequel énonce plusieurs objectifs intermédiaires (dits « de gestion ») dont, en ce qui concerne l'anguille de moins de 12 centimètres (civelle), pour les années 2015 et suivantes, une réduction de 60 % de la mortalité par pêche par rapport à la moyenne des années 2003 à 2008. 4. Au titre des mesures de mise en œuvre de ce plan de gestion, ont été adoptées des dispositions réglementaires, codifiées aux articles R. 436-65-3 du code de l’environnement et R. 922-48 du code rural et de la pêche maritime, qui interdisent la pêche de l'anguille de moins de 12 centimètres, respectivement en amont et en aval de la limite transversale de la mer. Ces dispositions permettent toutefois aux ministres compétents de déroger à cette interdiction en octroyant aux pêcheurs professionnels bénéficiaires d'une autorisation, pour chaque saison de pêche et pour certaines zones, des quotas de capture des anguilles de moins de 12 centimètres. 5. Il résulte de l’ensemble des dispositions qui précèdent qu’il appartient aux ministres compétents, lorsqu’ils usent du pouvoir d’autoriser par dérogation la pêche de la civelle, de retenir chaque année un quota de captures autorisées qui soit de nature, compte tenu de l’ensemble des mesures concourant à la protection de l’espèce et à la reconstitution de son stock et en mettant en œuvre le plan de gestion de l’anguille établi par les autorités françaises, à permettre l’atteinte à terme des objectifs assignés par le règlement et, par là, à respecter les objectifs généraux de la politique commune de la pêche. Sur la légalité externe de l’arrêté attaqué : 6. En premier lieu, aux termes du III de l’article R. 436-65-3 du code de l’environnement : « Les quotas de pêche de l'anguille de moins de 12 centimètres sont fixés et répartis par unité de gestion, pour chaque saison de pêche, par arrêté du ministre chargé de la pêche en eau douce et par arrêté du ministre chargé de la pêche maritime ». L’association requérante soutient que l’arrêté attaqué, en fixant à la fois un quota d’anguilles de moins de 12 centimètres pouvant être prélevées par les marins pêcheurs et un quota global d’anguilles de moins de 12 centimètres, a nécessairement fixé le quota applicable aux pêcheurs en eau douce et est par suite entaché d’incompétence, dès lors qu’il a été signé, pour la ministre, par un fonctionnaire n’ayant délégation que pour les attributions de cette dernière en matière de pêche maritime. 7.