Conseil d'État, 1ère et 4ème chambres réunies, 13 juillet 2026, n° 512037

Vu la procédure suivante : Par un mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 15 avril et 3 juin 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat Les Entreprises du médicament demande au Conseil d’Etat, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 et à l’appui de sa requête tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de l’article 2 du décret n° 2025-760 du 4 août 2025 portant diverses mesures d’application de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024 relatives à la lutte contre les pénuries de médicaments, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du II de l’article L. 5124-6, du 8° de l’article L. 5423-9 et du deuxième alinéa des II et III de l’article L. 5471-1 du code de la santé publique. Il soutient que ces dispositions, applicables au litige, n’ont jamais été déclarées conformes à la Constitution et que : - le II de l’article L. 5124-6 du code de la santé publique, en ce qu’il permet, sous certaines conditions, de contraindre les titulaires d’autorisations de mise sur le marché de médicaments à concéder l’exploitation et la fabrication des médicaments objets de ces autorisations à un établissement pharmaceutique détenu par une personne morale de droit public, organise une privation de propriété contraire aux exigences de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ou, à tout le moins, porte une atteinte disproportionnée au droit de propriété garanti par l’article 2 de la même Déclaration ; - ces mêmes dispositions portent une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d’entreprendre des titulaires d’autorisations de mise sur le marché, garantie par l’article 4 de la Déclaration de 1789 ; - les sanctions financières et les astreintes prévues par le 8° de l’article L. 5423-9 et par le deuxième alinéa des II et III de l’article L. 5471-1 du code de la santé publique sont manifestement hors de proportion avec les manquements concernés et méconnaissent, dès lors, l’article 8 de la Déclaration de 1789. Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mai 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut à ce que la question prioritaire de constitutionnalité ne soit pas renvoyée au Conseil constitutionnel. Elle soutient que les conditions posées par l’article 23-4 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies et, en particulier, que le 8° de l’article L. 5423-9 et le deuxième alinéa des II et III de l’article L. 5471-1 du code de la santé publique ne sont pas applicables au litige et qu’en tout état de cause, la question prioritaire de constitutionnalité soulevée ne présente ni un caractère nouveau, ni un caractère sérieux. Le mémoire du syndicat Les Entreprises du médicament a été communiqué au Premier ministre et au ministre de l’action et des comptes publics, qui n’ont pas produit de mémoire. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ; - l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 ; - la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Isabelle Tison, conseillère d’Etat ; - les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat du syndicat Les Entreprises du médicament ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 2 juillet 2026, présentée par le syndicat Les Entreprises du médicament ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ». Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux. 2. En vertu du II de l’article L. 5124-6 du code de la santé publique, issu de l’article 77 de la loi du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024, quand une entreprise pharmaceutique qui exploite un médicament d’intérêt thérapeutique majeur mentionné à l’article L. 5111-4 de ce code ne faisant plus l’objet d’une protection au titre des droits de la propriété intellectuelle ou industrielle décide d’en suspendre ou d’en cesser la commercialisation ou a connaissance de faits susceptibles d’y conduire, elle doit préciser, dans la déclaration qu’elle transmet à l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé en application du I du même article L. 5124-6, les incidences prévisibles de la suspension ou de la cessation de la commercialisation de ce médicament sur la population française. Si les alternatives thérapeutiques disponibles ne permettent pas de couvrir le besoin de la population de manière pérenne, l’agence en informe le titulaire de l’autorisation de mise sur le marché, à qui il incombe de rechercher une entreprise pharmaceutique pour assurer la reprise effective de l’exploitation du médicament, en accomplissant les diligences prévues par les 1° à 3° du II de l’article L. 5124-6, dont il rend compte dans un rapport remis à l’agence. En vertu du dernier alinéa de ce II, en cas d’absence de repreneur à la remise du rapport ou, au plus tard, au terme du délai de neuf mois après la réception de l’information transmise par l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, si le besoin ne peut être couvert de manière pérenne et si l’agence le demande, le titulaire de l’autorisation de mise sur le marché concède à titre gracieux à un établissement pharmaceutique détenu par une personne morale de droit public l’exploitation et la fabrication du médicament pour le marché français, pour une durée de deux ans reconductible. L’agence transmet à cet établissement pharmaceutique les informations contenues dans le dossier d’autorisation de mise sur le marché. La concession peut prendre fin de manière anticipée, sur décision de l’agence, si une entreprise met sur le marché français le même médicament ou un médicament similaire dans des conditions permettant de couvrir le besoin de manière pérenne. 3. L’article L. 5423-9 du code de la santé publique dispose, dans sa rédaction issue de l’article 77 de la loi du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024, que : « Constitue un manquement soumis à sanction financière : / (…) 8° Le fait, pour un titulaire d’autorisation de mise sur le marché ou une entreprise pharmaceutique exploitant un médicament d’intérêt thérapeutique majeur mentionné à l’article L. 5111-4 ne faisant plus l’objet d’une protection au titre des droits de la propriété intellectuelle ou industrielle, quand l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé l’informe que les alternatives disponibles ne permettent pas de couvrir le besoin de manière pérenne, de ne pas mettre en œuvre les obligations prévues au II de l’article L. 5124-6 ; / (…) ». Le deuxième alinéa du II et le deuxième alinéa du III de l’article L.